2019年7月中國(guó)PPP在庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量、PPP項(xiàng)目規(guī)模、PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期及PPP市場(chǎng)中政府支付責(zé)任占比分析[圖]

    隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，我國(guó)在多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域引入了社會(huì)資金，為我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)提供了巨大助力。隨著政策的放開，我國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量迅速增多，目前我國(guó)PPP項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量共計(jì)9036個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目總金額達(dá)到13.64萬億元，其中2019年第二季度凈增項(xiàng)目就已經(jīng)達(dá)到193個(gè)，投資額接近2200億元，未來隨著我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域投資的擴(kuò)大，我國(guó)PPP項(xiàng)目仍有保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

    一、 “清庫(kù)”全面提升PPP在庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量

    隨著清庫(kù)工作進(jìn)入尾聲，PPP市場(chǎng)的各類違規(guī)現(xiàn)象已經(jīng)大幅減少，而自財(cái)金92號(hào)文出臺(tái)以來，識(shí)別庫(kù)“嚴(yán)進(jìn)”現(xiàn)象持續(xù)至今，使得PPP管理庫(kù)的在庫(kù)項(xiàng)目的存量與增量項(xiàng)目的質(zhì)量均得到了保證。PPP市場(chǎng)是我國(guó)重要的政府與民間資本合作的方式之一，特別是在基建領(lǐng)域的意義非常重大，隨著配套政策的健全與官方的合規(guī)引導(dǎo)，未來將會(huì)出現(xiàn)越來越多優(yōu)質(zhì)的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

    改革開放以來，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，形成市場(chǎng)主導(dǎo)，政府監(jiān)管的具有明顯中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)體制，但是受客觀條件限制，在眾多領(lǐng)域仍舊存在著政府占據(jù)主導(dǎo)，市場(chǎng)化受限的現(xiàn)象，投資建設(shè)以政府為主，社會(huì)資金進(jìn)入受到限制。2015年財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》正式開啟了社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的大門。

    政策放開下，我國(guó)PPP項(xiàng)目得到了快速發(fā)展，項(xiàng)目數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)。

    1、“清庫(kù)”后識(shí)別庫(kù)呈嚴(yán)進(jìn)寬出表現(xiàn)，項(xiàng)目質(zhì)量得到提高

    PPP項(xiàng)目按全生命周期分為識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、和執(zhí)行和移交等階段，其中項(xiàng)目管理庫(kù)是指準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交階段項(xiàng)目，已完成物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核。項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單，即識(shí)別庫(kù)，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的備選項(xiàng)目，但尚未完成物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核。只有納入項(xiàng)目管理庫(kù)才能稱之為“入庫(kù)”?！敦?cái)政部財(cái)金[2015]166號(hào)》中明確提出，未入庫(kù)的項(xiàng)目，不能列入各地的PPP項(xiàng)目目錄，不能通過財(cái)政預(yù)算安排支出；換句話說，入庫(kù)即意味著項(xiàng)目得到了政府財(cái)政支出的背書，對(duì)于社會(huì)資本方參與者來說意義重大。

    此前由于缺乏有效的統(tǒng)一管理，在市場(chǎng)過熱時(shí)期PPP項(xiàng)目管理庫(kù)的盲目擴(kuò)張使庫(kù)內(nèi)項(xiàng)目得質(zhì)量與合規(guī)性均無法得到保障，增加了企業(yè)參與風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也增加了政府的負(fù)債壓力。為了進(jìn)一步規(guī)范PPP市場(chǎng)，2017年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，即92號(hào)文。自此，PPP市場(chǎng)的“清庫(kù)”工作拉開了帷幕。

    根據(jù)此前財(cái)政部公布的PPP項(xiàng)目庫(kù)集中清理情況：各地累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)、涉及投資額1.8萬億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)、涉及投資額3.1萬億元。其中，一些已簽約甚至已開工的項(xiàng)目、以及財(cái)政部評(píng)選的示范項(xiàng)目也出現(xiàn)在“清庫(kù)”列表之內(nèi)。隨著“清庫(kù)”工作進(jìn)入尾聲，剩余的在庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量明顯提升。

“清庫(kù)”過后，管理庫(kù)在庫(kù)項(xiàng)目規(guī)模增速放緩，但始終保持正向增長(zhǎng)

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    相關(guān)報(bào)告：智研咨詢發(fā)布的《2019-2025年中國(guó)PPP模式行業(yè)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)態(tài)勢(shì)及未來前景預(yù)測(cè)報(bào)告》

    根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，2018年7月，我國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)中共有7867個(gè)項(xiàng)目，其中準(zhǔn)備階段項(xiàng)目1692個(gè)，采購(gòu)階段項(xiàng)目3812個(gè)；2019年6月末，我國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)中，準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目1339個(gè)，采購(gòu)階段項(xiàng)目1886個(gè)，均較2018年7月有明顯的下降，但是進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)量快速擴(kuò)大。

2018-2019年中國(guó)PPP項(xiàng)目管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量變化（單位：個(gè)）

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    從PPP管理庫(kù)整體規(guī)模來看，自92號(hào)文發(fā)布僅在2018年2月~5月期間內(nèi)經(jīng)歷了短暫的負(fù)增長(zhǎng)，在庫(kù)數(shù)量下降336個(gè)，投資規(guī)模下降約3064.59億元；隨后又開始緩慢增長(zhǎng)。而PPP識(shí)別庫(kù)的在庫(kù)數(shù)量與投資規(guī)模則一直持續(xù)減少至今，截止目前同比2017年6月水平減少了4126個(gè)項(xiàng)目，投資規(guī)模降低了3.54萬億元。

    2019年上半年，新入管理庫(kù)發(fā)布項(xiàng)目684個(gè)、投資額1.0萬億元；地方主動(dòng)清退項(xiàng)目302個(gè)、涉及投資額3657億元。我國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)凈增項(xiàng)目382個(gè)、投資額4714億元，項(xiàng)目投資總額達(dá)到13.64萬億元（由于管理庫(kù)內(nèi)存量項(xiàng)目結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致投資額變化，因此新入庫(kù)項(xiàng)目投資額減去退庫(kù)項(xiàng)目投資額與凈增投資額不相等），其中處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目投資額為1.97萬億元，處于執(zhí)行階段項(xiàng)目投資額達(dá)到8.84萬億元，暫未有進(jìn)入移交階段的項(xiàng)目。

2018-2019年中國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目投資額情況

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    由于PPP識(shí)別庫(kù)是PPP管理庫(kù)的前置儲(chǔ)備，可以判斷近期管理庫(kù)的新增入庫(kù)項(xiàng)目在識(shí)別庫(kù)中的論證周期明顯較此前有所延長(zhǎng)，因而在項(xiàng)目質(zhì)量與合規(guī)性方面也更具有保障。

PPP識(shí)別庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量與投資規(guī)模

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    PPP管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量與投資規(guī)模

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    進(jìn)入2019年，PPP管理庫(kù)規(guī)模繼續(xù)保持穩(wěn)中小升的態(tài)勢(shì)，而識(shí)別庫(kù)的收縮也開始趨緩，可以判斷“清庫(kù)”工作對(duì)兩者的負(fù)向影響基本已被消化，當(dāng)下無論是在庫(kù)存量項(xiàng)目還是新入庫(kù)增量項(xiàng)目的質(zhì)量都得到了保障。 “清庫(kù)”后是銀行介入PPP市場(chǎng)的一個(gè)比較好的時(shí)機(jī)。

    2、配套政策從監(jiān)管向引導(dǎo)傾斜，保障未來PPP市場(chǎng)有序發(fā)展

    PPP是我國(guó)基建類項(xiàng)目開展的重要模式之一，任何“一刀切”式的管理都明顯不利于這一模式的正常發(fā)展。如果把PPP市場(chǎng)的非理性過熱比喻為一場(chǎng)病患，那么“清庫(kù)”則是一局無麻醉的腫瘤切除術(shù)；對(duì)整個(gè)PPP市場(chǎng)而言，這種痛苦只是暫時(shí)的，不可能也沒必要一直持續(xù)。在將“毒瘤”項(xiàng)目徹底切除掉之后更加必要的后期的“藥物治療”，即“清庫(kù)”后配套的一系列方向引導(dǎo)政策。

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    回顧2018年的PPP市場(chǎng)，伴隨著“清庫(kù)”工作的開展，各類指導(dǎo)性意見與指導(dǎo)性書籍也相繼出版，兩大PPP論壇先后召開，專項(xiàng)債也將部分PPP項(xiàng)目納入其可選項(xiàng)范圍之中。這些都是“清庫(kù)”配合這場(chǎng)手術(shù)的良藥。

    進(jìn)入2019年，政府工作重心已經(jīng)從“去杠桿”轉(zhuǎn)向了“六個(gè)穩(wěn)”，為有效刺激基建投資，相關(guān)部委也相繼出臺(tái)了一系列利好基建行業(yè)與PPP市場(chǎng)的新規(guī)，包括此前提出的符合條件的專項(xiàng)債券可以用作項(xiàng)目資本金、《政府投資條例》在PPP領(lǐng)域的適用性、提前下達(dá)部分2020年新增地方政府債務(wù)限額等。受相關(guān)正向政策引導(dǎo)，2019年P(guān)PP市場(chǎng)回暖趨勢(shì)已經(jīng)顯現(xiàn)：月度成交規(guī)模保持穩(wěn)定、增速穩(wěn)步上升，而項(xiàng)目總落地率水平也穩(wěn)定在了65%的歷史最高水平。

2019年P(guān)PP市場(chǎng)回暖趨勢(shì)已經(jīng)顯現(xiàn)（左軸單位：億元）

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    未來PPP的市場(chǎng)規(guī)模會(huì)在一個(gè)日趨規(guī)范化、法制化、合理化的政策環(huán)境下繼續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，而未來政策的導(dǎo)向也將向著規(guī)范管理與大力支持并行的方向前進(jìn)。受此影響，未來管理庫(kù)規(guī)?；?qū)⒗^續(xù)呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)，而識(shí)別庫(kù)規(guī)模也或?qū)⒑芸煊瓉碇沟厣墓拯c(diǎn)。

    3、評(píng)估PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)有效規(guī)避的28類違規(guī)表現(xiàn)

    根據(jù)北大法律信息網(wǎng)歸納，可將我國(guó)PPP項(xiàng)目的“清庫(kù)”目標(biāo)特征歸納為如下7個(gè)大類，28個(gè)子類。從清庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)可以總結(jié)出以下幾點(diǎn)：評(píng)估政府方風(fēng)險(xiǎn)時(shí)主要關(guān)注其財(cái)承能力與是否存在違規(guī)擔(dān)保；評(píng)估社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)時(shí)主要關(guān)注其公司形式與資本金的情況；針對(duì)具體項(xiàng)目則要關(guān)注其運(yùn)營(yíng)內(nèi)容及物有所值評(píng)價(jià)情況。

PPP項(xiàng)目不得入庫(kù)或者退庫(kù)的28種情形

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    二、PPP市場(chǎng)特征要求項(xiàng)目參與方具備較強(qiáng)的融資能力、運(yùn)營(yíng)能力與政府話語權(quán)

    我國(guó)PPP市場(chǎng)的主戰(zhàn)場(chǎng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。2019年7月我國(guó)基建類PPP項(xiàng)目累計(jì)金額已高達(dá)14.92萬億元，占比全PPP市場(chǎng)已高達(dá)85%。而根據(jù)市場(chǎng)公開數(shù)據(jù)，早在2017年，以PPP模式開展的基建項(xiàng)目占全市場(chǎng)比重就已超過了13.6%。可以說，我國(guó)的PPP市場(chǎng)是與基建行業(yè)市場(chǎng)緊密相連的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有近85%的PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)達(dá)11年以上，超過30%的項(xiàng)目周期長(zhǎng)達(dá)21年以上。較長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)周期是我國(guó)PPP項(xiàng)目的第二大特點(diǎn)，這也為參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)資本方提出了更高的要求：除具備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力外，還必須具備專業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力。

    截至2019年7月，我國(guó)PPP項(xiàng)目采用政府付費(fèi)模式的占比約28%，可行性缺口補(bǔ)助模式的占比約63%，而單一采用使用者付費(fèi)模式的PPP項(xiàng)目?jī)H占比9%。從市場(chǎng)情況了解，多數(shù)可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目中，政府所承擔(dān)的補(bǔ)助比例高達(dá)70~80%，甚至更高；換而言之，整個(gè)PPP市場(chǎng)中政府的支付責(zé)任或?qū)⒏哌_(dá)10~11萬億元，占比或?qū)⒏哌_(dá)72.1~78.4%。

    1、基建類PPP項(xiàng)目規(guī)模已達(dá)14.92萬億元

    截至2019年7月，我國(guó)全部PPP在庫(kù)項(xiàng)目（含識(shí)別庫(kù)）共有12543個(gè)，金額共約17.63萬億元；其中以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主體內(nèi)容的項(xiàng)目共計(jì)9699個(gè)，占比總數(shù)77%，金額共約14.92萬億元，占比總量高達(dá)85%。

基建類PPP項(xiàng)目數(shù)量占比總體77%

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基建類PPP項(xiàng)目金額占比總體85%

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    分行業(yè)來看，基建類項(xiàng)目為PPP模式的絕對(duì)主戰(zhàn)場(chǎng)。截至2019年9月，我國(guó)在庫(kù)PPP項(xiàng)目中，基建類項(xiàng)目數(shù)量占比總體約為77%，金額占比總體約為85%。

    從細(xì)分領(lǐng)域來看，交通運(yùn)輸、市政工程、片區(qū)開發(fā)與生態(tài)環(huán)保四大類項(xiàng)目在整體金額中占比較高；其中，交通運(yùn)輸與片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目的單體項(xiàng)目金額最高，分別約為30.58億元與28.84億元；而市政工程類項(xiàng)目的機(jī)會(huì)數(shù)量最多，截至2019年7月份，總量以達(dá)到4726個(gè)，占比PPP總體高達(dá)38%。僅從行業(yè)分布角度考慮，綜合衡量項(xiàng)目規(guī)模與業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)，交通運(yùn)輸類、市政工程類、片區(qū)開發(fā)類以及生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)類均可視作銀行較適宜參與的長(zhǎng)期資產(chǎn)項(xiàng)目。

交通與片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目規(guī)模最大，市政類項(xiàng)目機(jī)會(huì)最多

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    我國(guó)PPP項(xiàng)目主要用于投資規(guī)模較大，回報(bào)周期較長(zhǎng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，而市政建設(shè)和交通運(yùn)輸領(lǐng)域中，項(xiàng)目一般投資規(guī)模較大，但是收益較為穩(wěn)定，項(xiàng)目合同年限較長(zhǎng)，在PPP中占比最大。

    根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2019年上半年，全國(guó)管理庫(kù)凈增項(xiàng)目投資額前五位是交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、林業(yè)，分別是2996億元、648億元、646億元、409億元、282億元。

2019年上半年全國(guó)管理庫(kù)凈增投資額行業(yè)分布（單位：億元）

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    但從凈增項(xiàng)目數(shù)量來看，2019年上半年，全國(guó)管理庫(kù)凈增項(xiàng)目數(shù)量前五位是市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、林業(yè)，分別是217個(gè)、53個(gè)、41個(gè)、19個(gè)、14個(gè)。

2019年上半年全國(guó)管理庫(kù)凈增項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布（單位：個(gè)）

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    2、我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期多長(zhǎng)達(dá)15~25年

    92號(hào)文明確指出，僅涉及工程建設(shè)而無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目，或采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的項(xiàng)目，均不可進(jìn)入PPP項(xiàng)目管理庫(kù)；由此可見，合理有效的運(yùn)營(yíng)是PPP項(xiàng)目合規(guī)的核心重點(diǎn)。而基建類項(xiàng)目通常具有較長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)周期，這也就對(duì)參與基建類PPP項(xiàng)目建設(shè)的民營(yíng)資本方提出了運(yùn)營(yíng)方面的要求。

    根據(jù)統(tǒng)計(jì)，有超過50%的PPP項(xiàng)目周期為11~20年，另有超過三分之一的PPP項(xiàng)目周期為20~30年。若考慮基建類項(xiàng)目的建設(shè)周期為3~5年，那么多數(shù)PPP項(xiàng)目將具有長(zhǎng)達(dá)15~25年的運(yùn)營(yíng)周期?？梢?，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)與成本控制將直接關(guān)系到最終的盈利水平，銀行在考慮介入PPP項(xiàng)目時(shí)，需要重點(diǎn)評(píng)估社會(huì)資本方在項(xiàng)目行業(yè)方面的運(yùn)營(yíng)能力。

BOT為PPP項(xiàng)目開展的最主要模式

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我國(guó)PPP項(xiàng)目周期多為10~30年

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    3、我國(guó)PPP市場(chǎng)中政府支付責(zé)任占比或?qū)⒏哌_(dá)75%

    PPP模式最早起源于上世紀(jì)90年代的英國(guó)，主要用來解決無法采用使用者付費(fèi)的公共品項(xiàng)目的融資問題，私人資本退出通常依靠政府購(gòu)買來實(shí)現(xiàn)。截至2019年7月，我國(guó)PPP項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)模式的PPP項(xiàng)目無論是從金額還是從數(shù)量上均占比總體市場(chǎng)9%?；厮葜?017年尾，彼時(shí)的使用者付費(fèi)項(xiàng)目的數(shù)量占比仍有18.5%，而金額占比也有14.7%。純粹的使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目占比正在快速降低，而政府在PPP項(xiàng)目退出機(jī)制中所承擔(dān)的支付責(zé)任正逐年加重。

    單純考慮金額的話，目前可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目占比約為63%，通過市場(chǎng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)多數(shù)可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目中的政府補(bǔ)助責(zé)任高達(dá)70%~80%，則對(duì)應(yīng)當(dāng)前整個(gè)PPP市場(chǎng)中的政府承擔(dān)的支出責(zé)任約為10~11萬億元，占比總量約72.1~78.4%。可見，目前我國(guó)PPP項(xiàng)目退出形式中，政府承擔(dān)了主要的支付責(zé)任。

使用者付費(fèi)項(xiàng)目金額占比總體9%（億元）

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使用者付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)量占比總體9%（個(gè)）

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    此外考慮到政府付費(fèi)部分通常周期較長(zhǎng)，銀行在評(píng)估可行性缺口補(bǔ)助型PPP項(xiàng)目時(shí)還需要重點(diǎn)關(guān)注政府補(bǔ)助部分是否與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效建立起互相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，政府補(bǔ)助部分的支出是否為平滑、連續(xù)的支出行為，以確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)現(xiàn)金流的可持續(xù)性。