2019年中國鐵路改革現(xiàn)狀、鐵路發(fā)展過程分析及國外鐵路改革發(fā)展過程分析[圖]

    一、鐵路改革

    回顧過去改革歷程，我國在政企分離、投融資體制改革等方面取得較好成果，16年實行了七領域混改，17年開展了三領域深化，18年開始加快推進鐵總股份制改造。當前鐵路改革預期再起，未來有望在混合所有制改革、投資項目市場化經(jīng)營、資產(chǎn)證券化等多方面取得實質(zhì)性進展。

    2017年3月，鐵總初步確定改革計劃分為三步走，第一步是對中國鐵路建設投資公司等非運輸類企業(yè)進行公司制改革，第二步是讓全國18家鐵路局進行公司制改革，而第三步就是鐵總本身進行公司制改革。

    2017年11月19日，鐵總公司18個鐵路局完成企業(yè)身份轉(zhuǎn)換，改制為集團有限公司，標志著鐵路公司制改革取得重要成果，國鐵也向現(xiàn)代運輸經(jīng)營型企業(yè)發(fā)展邁進。

    2018年12月5日，據(jù)工商總局網(wǎng)站公告顯示，鐵路總公司更名為中國國家鐵路集團有限公司已通過名稱變更核準，這一名稱變更標志公司制改革最后一步的完成，這意味著2013年開始的鐵路“政企分開”改革將告一段落，昔日政府部門徹底變身為市場競爭主體。這一改革明晰了職能定位，厘清了管理關系和方式，建立了管理制度體系，初步形成了上下貫通、法治化市場化經(jīng)營體制。

    五年來，政治體制改革取得良好成果，鐵路政企分開的順利實施為混改奠定基礎。經(jīng)過五年的運作，新體制正在日趨完善，原鐵道部作為政府職能部門的現(xiàn)狀被徹底改變。鐵路行業(yè)的管理者和組織運營的企業(yè)角色分離，有效解決了多年來制約鐵路發(fā)展的體制性問題，為進一步深化鐵路企業(yè)混合所有制改革創(chuàng)造了良好條件。

    二、發(fā)展現(xiàn)狀

    1、鐵路融資渠道

    政企分開為鐵路投融資體制改革創(chuàng)造了良好條件。鐵路運輸?shù)耐度谫Y改革是經(jīng)濟體制改革的一部分。在原有政企不分的模式下，投融資模式為傳統(tǒng)的部省合作模式。政企分開致使原有投融資模式的基礎瓦解。目前，鐵路行業(yè)市場化程度低，鐵路建設融資方式單一，主要為貸款及債券融資。固定資產(chǎn)投資的資金需求、大量在建項目的后續(xù)資金補充使得現(xiàn)有融資模式難以為繼，投融資模式改革勢在必行。

    支線鐵路、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)率先向社會資本開放，吸引社會資本進入鐵路領域。從2005年以來，國家不斷鼓勵和支持非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設經(jīng)營，同時開放部分鐵路所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，進一步深化鐵路投融資改革，拓寬鐵路投融資渠道。

    當前投融資改革成效顯著，未來社會資本的進入將有效提高我國鐵路經(jīng)營效率。2018年全年，全國鐵路固定資產(chǎn)投資完成8028億元，其中國家鐵路完成7603億元，新開工項目26個，新增投資規(guī)模3382億元。吸納社會資本進入有效提高了資源配置的效率，未來，社會資本進入渠道有望更加暢通。

    較低的盈利質(zhì)量與較高的收入增速不匹配，凸顯成本短板。由于鐵路具有獨特的運輸優(yōu)勢，隨著國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，公司近年來整體收入水平較高。2018年公司實現(xiàn)收入合計10,955.31億元，創(chuàng)歷史新高，同比增長7.89%；其中運輸收入持續(xù)增加，同比增長10.31%。近十年來，鐵總營收從5,334億元增長到10,955億元，復合增長率為7.46%；運輸收入從3,436億元增長到7,659億元，復合增長率為8.35%。

    近十年來客運收入增速及比重提升。通過對2008年~2018年的收入拆分，我們發(fā)現(xiàn)貨運收入復合增速為5.37%，客運收入復合增速為14.40%，其他運輸復合增速3.09%；收入構(gòu)成方面，靜態(tài)看，各項收入相對均衡，客運與貨運各占1/3；動態(tài)看，客、貨運收入占比穩(wěn)中有升，客、貨運收入增速放緩。雖然鐵總收入持續(xù)攀升，但實際上盈利質(zhì)量較差，年均凈利潤不到20億元。

2008-2018年年總收入及增速

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2008-2018年各項收入增速

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2008-2018年凈利潤及增速

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    2008年~2018年間，利息支出從135.09億元增長到806.68億元，復合增長率為19.57%；折舊從454.54億元增長到1753.73億元，復合增長率為14.46%。當前折舊+利息成本合計約占營收23%，較高的成本在一定程度上拖累鐵總持續(xù)發(fā)展。

2008-2018年折舊及增速

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2008-2018年利息支出及增速

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    2018年鐵總負債達到52133.79億元，而根據(jù)2019年一季報顯示，截至2019年3月31日，鐵總負債已經(jīng)攀升至52683.72億元，巨額債務主要系前期高鐵建設的固定資產(chǎn)投資所致。2008年-2018年，長期負債占比從63.14%上升86.61%，相應地，短期負債占比從6.60%下降至0.88%，長期負債增速高于短期負債增速，用長債替換短債有效改善了債務層面壓力，降低了利息負擔。2015～2018年4年間，中鐵總負債率均維持在65%的水平，債務風險總體安全可控。

兩類債務占比

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兩類債務增速

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    近年杠桿逐漸穩(wěn)定，但有息負債占比仍較大，未來資產(chǎn)證券化和投融資改革將成為紓解債務壓力的有效途徑。隨著鐵道建設的持續(xù)推進，債務融資規(guī)模上升，帶息負債占比仍維持在85%左右且呈現(xiàn)上升勢頭。短期內(nèi)鐵總依靠利潤難以緩解債務償還壓力，資產(chǎn)證券化和投融資改革將成為未來紓解債務壓力的主要渠道。

    2、改革過程

    2018年是改革開放第40周年，這40年也是中國鐵路主動求變、突破藩籬，改革傳統(tǒng)體制，由國民經(jīng)濟“瓶頸”成為國民經(jīng)濟“引擎”，由落后時代到引領創(chuàng)新，由追趕先進到世界領先的歷史進程。中國鐵路改革從時間點上可分為三大過程。

    1）初步市場化(1991—2002年)

    在“八五期間”鐵路改革初步嘗試市場化方向，部分試點單位進行政企分離嘗試。鐵道部希望通過融入市場經(jīng)濟改革解決對國家財政依賴的現(xiàn)狀。中共十四大召開后，社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸建立，改革開放和現(xiàn)代化建設進入新階段，1993年1月，鐵道部全國鐵路領導干部會議確立了鐵路改革的基本思路，核心是把鐵路傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換成市場經(jīng)濟體制。為了深化鐵路改革，鐵道部制定了《關于貫徹黨的十四屆三中全會決定，深化鐵路改革若干問題的意見》，確立了鐵路深化改革的總體目標:“在國家宏觀調(diào)控下，發(fā)揮市場對鐵路運力等資源配置的基礎性作用，建立適應社會主義市場經(jīng)濟的鐵路管理體制和運行機制，加快鐵路建設，擴大運輸能力，改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益，更好地為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展服務”。

    1993年2月，經(jīng)國務院批準，在原廣州鐵路局基礎上成立了廣州鐵路（集團）公司（以下稱廣鐵集團），廣鐵集團是全路第一家鐵路運輸企業(yè)集團。1996年廣鐵集團創(chuàng)建了全路第一家股份制運輸企業(yè)——廣深鐵路股份有限公司，并在香港和紐約成功發(fā)行H股，2006年12月22日在上海證交所成功發(fā)行A股。

    2）主輔分離(2003—2010年)

    鐵路改革的第二階段圍繞著“主輔分離”的思想展開。2003年底，中國鐵路剝離了集裝箱、特種貨物、行包行郵等資產(chǎn)，成立了中鐵集裝箱、中鐵特貨和中鐵快運三大專業(yè)運輸公司。2005年底，鐵道部已將下屬的826所中小學、65所職業(yè)學校、208所醫(yī)院和225所幼兒園全部移交地方政府管理。2005年鐵道部撤銷了鐵路分局，實行鐵路局直接管理站段體制，2009年“主輔分離”改革繼續(xù)推進，鐵路開始將公、檢、法部分移交地方政府。雖然大部分職能機關擁有了獨立法人，但是從本質(zhì)上并沒有充分的獨立自主權(quán)，“主輔分離”改革方向并未從實質(zhì)上改變政企合一的狀況。

    前兩階段改革的失敗，主要是都是鐵道部的自我改革為主，并未真正從根源上做到政企分離，對鐵道部的核心體制并未觸及。

    3）政企分離為起點，多重改革并行(2011年-至今)

    現(xiàn)階段我國即將進入鐵路改革新紀元，隨著鐵路財務狀況不斷惡化，現(xiàn)在進入體制化改革不但是提高鐵路效率的最優(yōu)選擇，也是在強大的財務壓力下不得不做的動作。2011年以來，政府不斷的提出鐵路改革的總體方案，確立鐵路的市場地位，使改革進入突破性階段。

    2012年國務院發(fā)布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，該《意見》主要從推進鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設資金、不斷完善鐵路運價機制、建立鐵路公益性政策性運輸補貼的制度安排、加大力度盤活鐵路用地資源、強化企業(yè)經(jīng)營管理提高資產(chǎn)收益水平、加快項目前期工作形成鐵路建設合力等六方面提出具體要求。該意見對于推進鐵路市場化有著標志性的作用。于2016年初，發(fā)改委公布全面放開高鐵公車票價定價權(quán)，改由中國鐵路總公司自行定價，這是鐵路票價市場化的一個重要標志。

    2013年政企分開后，改革開放以來困擾鐵路多年的“政企不分”問題開始進入實質(zhì)性解決與實施階段，后鐵道部階段，鐵路改革的重點逐步轉(zhuǎn)向深化運輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

    3、股份制改革

    2018年12月，中央經(jīng)濟工作會議指出要加快國資國企改革，堅持政企分開、政資分開和公平競爭原則，做強做優(yōu)做大國有資本，加快實現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，改組成立一批國有資本投資公司，組建一批國有資本運營公司，積極推進混合所有制改革，加快推動中國鐵路總公司股份制改造。2019年1月，中國鐵路總公司工作會議提出，加快推進鐵總股份制改造為牽引，深化以經(jīng)濟效益為導向的制度改革。股份制是有效的資產(chǎn)組織形式，可以快速集聚社會資本，可以改善公司的資產(chǎn)基本面狀況，同時，針對當前投融資問題，股份制改革將拓寬融資渠道、紓解融資壓力。股份制改革有望在2019年成為改革重頭戲。

    騰訊、吉利、順豐入局鐵路混改，基于推動股份制改造之上的混改試點將有序推進。2018年4月，騰訊和吉利控股組成的聯(lián)合體成功拿下動車網(wǎng)絡49%股權(quán)，成交價為43億元，吉利控股占股39%，騰訊占股10%，中鐵總公司占股51%。7月5日，國鐵吉訊科技有限公司正式揭牌成立。2017年12月，動車網(wǎng)絡成立，中鐵總公司確定的下屬企業(yè)中唯一經(jīng)營動車組Wi-Fi的企業(yè)。2018年8月29日，中鐵順豐國際快運有限公司在深圳揭牌成立，中鐵快運占股55%，順豐占股45%。

    京滬高鐵啟動上市，鐵路資產(chǎn)證券化有望提速。2月26日，北京證監(jiān)局官網(wǎng)公布了《中信建投證券關于京滬高鐵首次公開發(fā)行股票并在主板上市輔導基本情況表》，這意味著中國鐵路總公司控股企業(yè)京滬高速鐵路股份有限公司正式啟動A股上市工作。京滬高鐵被譽為“世界上最賺錢的高鐵”，因此IPO上市率極高，2015~2017年間，已連續(xù)三年盈利，每年盈利分別為65.81億元、95.27億元、127.16億元，符合主板上市條件。京滬高鐵全長1318公里，縱貫北京、天津、河北、山東、安徽、江蘇、上海等七省市，連接“京津冀”和“長三角”兩大經(jīng)濟區(qū)，是我國“八縱八橫”高速鐵路主通道的重要組成部分，若IPO上市成功，將優(yōu)化負債結(jié)構(gòu)，進一步增強盈利能力，也將產(chǎn)生良好的社會經(jīng)濟效應，有望出現(xiàn)中國鐵總、鐵路旅客、民間資本三方共贏的局面。同時，本次啟動上市，將為未來優(yōu)質(zhì)國有基礎設施資產(chǎn)證券化探路。

    未來混改力度加大，助力鐵路建設。中國鐵路總公司有望繼中國聯(lián)通之后，成為又一家在集團層面引入非國有資本、組建混合所有制股權(quán)結(jié)構(gòu)的中央企業(yè)。按照《中長期鐵路網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃》，到2020年，鐵路網(wǎng)規(guī)模達到15萬km，其中高速鐵路3萬km；到2025年，鐵路網(wǎng)規(guī)模達到17.5萬km左右，其中高速鐵路3.8萬km左右。我們可以預見未來十年仍是鐵路建設的高峰期，資金需求仍然巨大。通過混合所有制改革引入非國有資本，是解決鐵路建設尤其是支線鐵路建設的資金來源的一條重要途徑?；旄挠欣诜€(wěn)定鐵路的總負債和杠桿率，也有利于引入市場化運營機制，提升運營管理效率。

    三、國外改革歷程

    西方國家鐵路行業(yè)改革的基本路徑是在實現(xiàn)政企分開后，通過放松政府規(guī)制，適度引入競爭，激發(fā)鐵路企業(yè)的經(jīng)營潛力，進而推進鐵路行業(yè)的市場化、私有化。

    1、美國

    管制力度和體制架構(gòu)方面，政府采取一系列措施放松鐵路管制、推動產(chǎn)業(yè)復興。改革前，美國鐵路幾乎沒有國有化的經(jīng)歷，一直由私人經(jīng)營，但鐵路的自主經(jīng)營受到美國政府嚴格管制，鐵路經(jīng)營積極性下降，運輸效率和服務質(zhì)量降低，運輸成本增加，許多公司瀕臨倒閉。貨運占主導，客運占比小且一直處于虧損狀態(tài)。從1970年開始，聯(lián)邦政府采取措施，推動管理體制改革?？瓦\方面，1970年收購其他客運公司，成立Amtrak公司負責全國鐵路客運業(yè)務。貨運方面，1973年頒布《區(qū)域重組法》、1976年頒布《鐵路復興和規(guī)制改革法》以及1980年頒布《斯塔格斯鐵路法》全面放松了對鐵路運輸業(yè)的管制，把市場競爭作為鐵路運價和開展業(yè)務的最有效調(diào)節(jié)手段。

美國聯(lián)邦政府在放松管制時期頒布的三部鐵改法案

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    網(wǎng)運結(jié)構(gòu)上，放松資產(chǎn)重組限制，實現(xiàn)客貨分離。放松管制改革后，美國鐵路實現(xiàn)客貨分離模式，由貨運公司管理路網(wǎng)，客運向貨運租借路網(wǎng)。貨運方面，采取網(wǎng)運一體化模式，各大鐵路公司自己擁有完整的運營網(wǎng)絡，自成體系，能獨立完成覆蓋區(qū)域的貨運業(yè)務?？瓦\方面，成立全國性客運公司，采用“網(wǎng)運分離”模式，客運業(yè)務向鐵路貨運公司租借線路。

    鐵路公司可以根據(jù)市場情況自主定價，ICC只起到監(jiān)管職能。貨運方面，在按照貨物類別、距離、重量確定基本運價，鐵路公司與貨主協(xié)商簽訂運輸合同，目前60%的鐵路運量(UP公司達80%)通過簽訂運價合同的方式來完成，運價政策都體現(xiàn)“多運低價”的特點。客運方面，Amtrak客運票價除按照長短途分類定價外，還通過“收入管理”系統(tǒng)預測需求、根據(jù)距發(fā)車時間長短和客流情況制定票價，并加以靈活的票價優(yōu)惠措施，提供商業(yè)折扣和福利折扣。

美國鐵路貨運價格政策

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美國鐵路客運價格政策

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    美國政府通過立法和政策，從建設、運營、資本投入等方面對鐵路投融資給予支持，保障鐵路發(fā)展。鐵路行業(yè)管理機構(gòu)聯(lián)邦鐵路管理局（FRA）下設鐵路發(fā)展辦公室,專管聯(lián)邦政府投資鐵路行業(yè)資本援助等事務。政府財政援助重點以客運和小型貨運鐵路為主，加強在客貨運基礎設施，鐵路線路改造和災后重建等方面的援助，強調(diào)公益性、提供基礎性資金扶持，發(fā)揮資金的杠桿作用。美國鐵路貨運一開始就以私有制為主，具有很大的開放性。放松管制后，一級鐵路公司通過發(fā)行股票、債券，抵押貸款等多種方式籌集資金，直接投資已成為輔助方式。鐵路建設、運營和維護等都是依靠公司自籌資金完成，而不是政府補助。

    2、德國

    上世紀末，隨著高速公路、航空、管道等運輸工具的迅速崛起，歐盟各國鐵路在運輸市場所占份額急劇萎縮，出現(xiàn)嚴重虧損。大多鐵路依靠國家高額財政補貼維持正常運營，僵硬的管理體制使鐵路運輸業(yè)步入死胡同。1991年，歐共體發(fā)布要求成員國鐵路一律實行網(wǎng)運分離的91/440號指令，以便打破行業(yè)壟斷和封閉狀況，引入私營企業(yè)、跨境經(jīng)營者的競爭及各國間鐵路運輸?shù)臅惩?。并?guī)定在2000年前各成員國鐵路必須完成“網(wǎng)運分離”改革，最起碼是“會計分離”。由此，歐盟各成員國開始對鐵路實行改革，其中，德國改革案例最為典型。

    “兩步走”：職權(quán)關系上實行政企分開，業(yè)務結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)網(wǎng)運分離。1992年，德國交通部提出方案，建議將鐵路專用資產(chǎn)分為三部分，即基礎設施、貨運和客運。1993年，通過了《基本法修正案》和《鐵路新秩序法》。在方案指導和法規(guī)規(guī)制下，德國鐵路行業(yè)改革采取“兩步走拆分”模式。第一步即先拆分政府與企業(yè)的職權(quán)關系，將原西德聯(lián)邦鐵路(DB)和原東德國家鐵路(DR)合并，成立德國鐵路股份公司(DBAG)，新組建聯(lián)邦鐵路管理局和聯(lián)邦鐵路資產(chǎn)局處理鐵路公司中具有政府屬性的事務，免除舊債務，并以法律形式確認。第二步核心是拆分鐵路基礎設施與專業(yè)運輸業(yè)務，將鐵路股份公司改為控股公司，對原有的基礎設施、貨運、長短途客運等進行公司化改組，分別組建為路網(wǎng)、貨運、長途客運、短途客運、車站服務等五個子公司，各公司間獨立核算，實現(xiàn)“網(wǎng)運分離”。

    從立法到建立技術(shù)標準體系，為鐵改奠定堅實基礎。由國會和政府通過了一系列有關鐵路改革的法律法規(guī)，包括修訂《基本法》和制定《鐵路新秩序法》。

    《鐵路新秩序法》主要包括《聯(lián)邦鐵路合并與重組法》、《德國鐵路股份公司組建法》、《通用鐵路法》、《聯(lián)邦對鐵路交通運輸管制法》、《聯(lián)邦鐵路線路擴建法》、《短途客運地方化法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通籌資法》等。這些法律法規(guī)的頒布實施，不僅為德國鐵路改革規(guī)定了目標、任務和實施步驟，而且為鐵路重組、建設投資財政保證、線路維修財政來源、舊債務處理、鐵路管理機構(gòu)、政府管制及鐵路公司的權(quán)限等一系列問題做出明確規(guī)定，為德國鐵路改革奠定了堅實的法律基礎。在政企分開后，德國鐵路建立了完整的技術(shù)標準體系。第一級為聯(lián)邦鐵路管理局頒布的法律、規(guī)定、職責條例和規(guī)程；第二級為德國國家規(guī)范DIN(類似于我國的國家標準)；第三級為DB集團的規(guī)定、規(guī)章和規(guī)程。作為國家鐵路法，《AEG：一般鐵路法》是最高法律，規(guī)定了鐵路的地位、作用等，適用標準為德國鐵路技術(shù)管理規(guī)程(EBO)及各專業(yè)規(guī)范(DS、Ril)系列。DS、Ril系列與工業(yè)標準DIN規(guī)范相互兼容，只補充與DIN規(guī)范不同或缺少的約定。隨著歐洲的一體化，其部分標準由于通用性強，已納入歐洲標準(EN)或與歐洲標準(EN)等效。

    未來德國鐵路將向4.0戰(zhàn)略邁進。為應對由于共享用車平臺、長途公共汽車運輸和廉價航空引起的市場變化，DB將數(shù)字化進程視為發(fā)展契機，實施鐵路4.0戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略包括運輸4.0、物流4.0、基礎設施4.0，并以生產(chǎn)4.0、工作環(huán)境4.0和信息技術(shù)4.0作為支撐；推出新型運輸產(chǎn)品、服務和跨模式的聯(lián)網(wǎng)方式；建立數(shù)字化客戶界面用于實時信息推送；積極發(fā)展學術(shù)性合作伙伴。為實現(xiàn)鐵路4.0戰(zhàn)略，DB啟動了一系列項目，投入大量精力來推進鐵路運輸和運營的數(shù)字化發(fā)展。

    主要包括建立多模式約車平臺、為物流業(yè)務開發(fā)手機應用、為顧客提供智能行程和列車線路規(guī)劃等服務；推出在線機車診斷工具、基礎設施建設項目虛擬規(guī)劃與管控系統(tǒng)、使用數(shù)字化設備進行維護工作等，逐漸形成智能化運營體系；通過建立相關實驗室、組織“創(chuàng)業(yè)夏令營”等措施促進鐵路研究創(chuàng)新工作發(fā)展。

    3、英國

    英國的改革是歐洲鐵路改革的另一個重要環(huán)節(jié)。由于受到公路、民航等其他運輸方式的競爭沖擊、鐵路運營公司之間的激烈競爭等原因的影響，英國鐵路曾遭遇經(jīng)營虧損和業(yè)務萎縮的現(xiàn)象。英國從1982年起開始進行第一輪鐵路改革，調(diào)整組織架構(gòu)，撤銷地區(qū)鐵路局，廢除了沿用30多年的分區(qū)管理體制，成立城市客運、東南路網(wǎng)客運、地方短途客運、整車貨運、集裝箱運輸、行包運輸6大業(yè)務部門，進行按市場專業(yè)部門分工的條塊相結(jié)合的業(yè)務管理。但各事業(yè)部并不用擁有基礎設施，使用費高昂，因此改革成效未達預期，未從根本上解決國有鐵路效率低下的問題。而最值得矚目和借鑒的是1994年開展的第二輪改革。目前，英國已是歐盟各國中實施鐵路網(wǎng)運分離改革最快最徹底的國家。

    激進、短時間內(nèi)實施重組和私有化改造，實現(xiàn)經(jīng)營民營化。過去英國政府直接管理和經(jīng)營鐵路，政企不分，效率低下；而在第二輪改革中，則將鐵路行業(yè)交由非國有企業(yè)來經(jīng)營，并引入競爭機制和目標管理機制，吸引各種資本，切實實現(xiàn)了政企分離。具體舉措有：重新組建25個列車運營公司(TOCs)經(jīng)營客運業(yè)務，并在特許經(jīng)營辦公室（OPRAF）領導下通過特許經(jīng)營實現(xiàn)私有化。25個特許經(jīng)營權(quán)被賣給11個集團公司。出售后的列車運營公司將轉(zhuǎn)化為私營企業(yè)，購買者將負責管理其所收購的列車運營公司；貨物和包裹的運輸直接通過出售實現(xiàn)私有化；組建三個機車車輛租賃公司(ROSCOs)，并使其私有化；組建50多個鐵路輔助服務公司，并使其實現(xiàn)私有化。

    轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，開展多元化經(jīng)營業(yè)務。1994年私有化改革重要的一環(huán)便是經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換，但由于市場化節(jié)奏操之過急、覆蓋面過廣，因此，改革成效不佳，部分路網(wǎng)公司出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象；2002年，新的路網(wǎng)公司（NetworkRail）成立后，統(tǒng)一制定運營計劃，個子公司積極開展客貨運輸及非運輸業(yè)務，新一輪經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換措施啟動。具體多元化措施包括：開發(fā)車站多元化經(jīng)營業(yè)務。將車站建成城市的交通中轉(zhuǎn)站，并對車站周邊進行改造，使之成為一體化的現(xiàn)代交通運輸樞紐。除開大型車站，余下的租給運營公司，進行商鋪租賃、寫字樓租賃，并發(fā)展廣告、電影、零售業(yè)，同時提供崗位；開拓鐵路修理領域。在轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制之前，鐵路修理領域都是各運營子公司自己負責的，權(quán)責不明，效率低下?，F(xiàn)在，運營公司根據(jù)自身的優(yōu)勢，調(diào)整經(jīng)營重點，從單一的客貨運業(yè)務向鐵路維修領域拓展，由此拓寬了收入來源；提供靈活的車次和票價結(jié)構(gòu)。推行了各種優(yōu)惠車票政策，提供火車票查詢與預定等服務；調(diào)整基礎設施維修公司組織結(jié)構(gòu)，進行市場化經(jīng)營。將原來一體管理的基礎設施維修機構(gòu)分解為能夠分清責任、實行獨立核算的公司，維持原有的基層維修人員管理體制及基本架構(gòu)，但取消最高管理層、調(diào)整中層管理架構(gòu)。

    維持政府有限資助階段，保持鐵路產(chǎn)業(yè)長期高效運作。2004年英國運輸部發(fā)表《鐵路的未來》白皮書，提出未來目標：政府有限資助，保持鐵路產(chǎn)業(yè)長期高效運作；政府將接管鐵路的戰(zhàn)略規(guī)劃職責，繼續(xù)保留一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)ORR來保護投資者、消費者的權(quán)益，監(jiān)督公益性服務的政府購買價格，并負責管理路網(wǎng)公司和特許運營公司的合同條款；新的路網(wǎng)公司（NetworkRail）將承擔路網(wǎng)運營和狀況的責任，路網(wǎng)公司將對列車運行的安全可靠全面負責，通過與政府訂立合同，向客貨運公司提供可靠的服務組建三個機車車輛租賃公司(ROSCOs)，并使其私有化；組建鐵路輔助服務公司，并使其實現(xiàn)私有化。密切路網(wǎng)公司和列車運營公司的聯(lián)系。通過新的地方性條約，明確雙方的職責，加強激勵機制；強化并發(fā)揮蘇格蘭、威爾士政府、倫敦和英格蘭地方政府的決策地位和作用。

    未來發(fā)展計劃遵循“投資要針對主要問題”原則,環(huán)保目標成為發(fā)展重點之一。英國鐵路遵循“投資要針對主要問題”的原則來制定未來發(fā)展計劃。未來增加鐵路運力的最好選擇是通過能力、投資收益和環(huán)境效益三者衡量后開通新的普速服務和經(jīng)營廢棄的現(xiàn)有的路線。

    增加鐵路運能，緩解線路擁擠。至2014年前英國鐵路的投資優(yōu)先安排在運力的提高，籌資購買1300節(jié)新的車廂，滿足客運需求。在2015年底前完成泰唔士聯(lián)線，使之成為貫穿倫敦南北的通道。從2015年起，英國旗艦城際特快列車將在東海岸鐵路和大西部鐵路承擔主要的客運服務工作。

    改善基礎設施，提高交通可達性。遵循“旅行計劃”的原則，用1.5億英鎊來改善全國150個車站的基礎設施工作，極大改善乘客進出車站的路徑，為騎自行車的人提供更好的換乘服務；組建鐵路輔助服務公司，并使其實現(xiàn)私有化。密切路網(wǎng)公司和列車運營公司的聯(lián)系。通過新的地方性條約，明確雙方的職責，加強激勵機制；制訂減排目標，加強環(huán)境保護。政府在環(huán)境保護方面制訂計劃，制定二氧化碳減排目標。政府在環(huán)境保護方面制訂計劃，制定二氧化碳減排目標，發(fā)掘鐵路行業(yè)的環(huán)保潛力，增加運力來滿足人們選擇鐵路這種綠色出行方式的需求。通過將環(huán)保目標寫入客運專營條例、向環(huán)保研究撥款等手段來鼓勵環(huán)保工作。2014年以后，英國鐵路發(fā)展的重點之一是發(fā)掘鐵路的環(huán)保潛力。

    4、日本

    國家統(tǒng)一管轄下實行鐵路系統(tǒng)拆分，減輕政府管制壓力。二戰(zhàn)后，日本對鐵路實行了國有國營的管理模式。1949年，日本國有鐵路成為“公共企業(yè)”，政府直接控制包括運價、投資、工資等方面的決策權(quán)。從20世紀50年代末60年代初，鐵路開始逐步失去在運輸市場的份額，國有鐵路僵化管理體制使得鐵路部門面對此種情況束手無策，60年代末到80年代初，日本政府多次試圖進行日本國鐵的內(nèi)部改組和制度改革，但都未成功。20世紀80年代，日本鐵路在堅持國有化的前提下，確立了“分割＋民營化”的改革方案。為解決政府管制過細過多、鐵路經(jīng)營每況愈下的問題，日本按照“自立自主、自主經(jīng)營”的改革方向，將日本鐵路系統(tǒng)拆分為6家客運公司和1家貨運公司，施行以客運為主，客運與路網(wǎng)合一，貨運向客運租用線路并支付使用費的運作模式，客貨運公司擁有經(jīng)營權(quán)和獨立的市場主體地位。

    政府角色轉(zhuǎn)變，激勵性管制開始實施。日本鐵路改革前，涉及運價調(diào)整、年度預算、對外投資等項目，均需上報批準。改革后，政府由經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督主體，經(jīng)營性事務由市場主體負責，僅負責審查勘察報告、工程核算等涉及基建的業(yè)務，同時負責制定技術(shù)標準、安全規(guī)范和防范市場競爭的業(yè)務。調(diào)整運價，實施以綜合成本價格為基準的最高限價制，運價調(diào)整僅需運輸大臣批準。

    引入民間資本解決投資問題。日本政府采取了“官民合作”的開發(fā)框架解決了國鐵改革后投資不足的問題。在新干線的修建中，由國家承擔一半的建設費用，另一半的建設費用由企業(yè)承擔。而政府承擔的建設費用由中央政府和地方政府分擔：公益性較弱的新干線，中央政府承擔40%，地方承擔余下的10%；公益性強的新干線，中央和地方各承擔20%。新干線建設完成后，各JR公司通過繳納租賃費的方式取得新干線的運營權(quán)，同時該費用將留存作為下一條新建線路的建設資金。

    結(jié)合國情實施合理市場化競爭。日本國鐵改革時，并非直接引入多家公司共同競爭以提高效率，而是結(jié)合了當時的實際國情。國鐵改革前，國鐵所有的線路中，客流需求旺盛的線路大多都有私鐵線路的參與，而客流需求較少的線路，大多都是間距短、旅速低的公益性線路。若在客流需求旺盛的線路上引入多家公司競爭，各公司在利益驅(qū)動下使得車票互認存在阻礙，可能造成旅客出行不便，致使客流流向私鐵公司；而客流稀少的公益性線路上，由于政府補貼的存在，客運公司為了優(yōu)先增加班次或?qū)嵤┡潘越?jīng)營，往往會向政府報出更低的補貼要求，而收入的減少只能通過降低成本來彌補，最終導致鐵路安全投資的縮減。為此，政府結(jié)合實際，將改革后的競爭形式規(guī)定為：改革后的JR各公司，在客流需求旺盛的線路上由私鐵公司與其競爭；在客流需求少的線路上，由公路客運與其競爭。并令各公司獲得運輸?shù)淖灾鞫▋r權(quán)，以促進市場化競爭。

    以法律形式為改革保駕護航。頒布《國有鐵道改革法》，為日本鐵路系統(tǒng)的分割和民營化改造奠定了法律基礎，并以法律形式確立了“日本國有鐵道清算事業(yè)團”等特殊法人企業(yè)的責任，以組織化的方式解決剩余人員的安置、流轉(zhuǎn)和再就業(yè)問題，有效降低了改革風險。經(jīng)此調(diào)整，政府對鐵路的直接管制和財政補貼都隨之大幅減少，幾家公司的市場化運作和財務收支狀況良好，鐵路運營和路網(wǎng)建設的整體水平持續(xù)提升。

    四、鐵路改革未來發(fā)展

    非主營業(yè)務發(fā)展迅速，貢獻大部分盈利增長：非主營業(yè)務在近幾年從總體上已經(jīng)成為收入的主要來源之一，大概占總收入的約40%以上，近幾年雖然業(yè)務增長表現(xiàn)不佳，但是總體上強于主營業(yè)務的發(fā)展。2012-2014年均非主營業(yè)務貢獻收入約有4000億，較2010年水平增長了一倍。

    多元化經(jīng)營打造未來鐵路盈利增長點：在政企分開的模式下，市場競爭過程中就會有不同的需求，供給這就會根據(jù)需求的變化提供不同的產(chǎn)品和服務。不論是客貨運輸?shù)暮诵臉I(yè)務及其他相關性的業(yè)務，均可以在市場的刺激下，尋求及開發(fā)出適應市場需求發(fā)展的多元化業(yè)務。多元化戰(zhàn)略經(jīng)營是鐵路改革的重點內(nèi)容之一。為加快多元化發(fā)展，原鐵道部下發(fā)了《關于推進鐵路多元化經(jīng)營的意見》，意見提出鐵路多元化改革包括以下幾點，分為有關客貨運核心業(yè)務及其他相關業(yè)務多元化。

    大力發(fā)展客貨運輸核心業(yè)務：在客運上，形成高速、快速、普速合理匹配、適應旅客不同層次需求的鐵路客運產(chǎn)品，擴大鐵路客運市場。還有可能開發(fā)出聯(lián)運產(chǎn)品，如空鐵聯(lián)運，做到無縫連接，使旅客出行更加方便。

    在貨運上，大力發(fā)展大宗貨物運輸，開發(fā)快捷運輸、集裝箱運輸、多式聯(lián)運等高端貨物運輸產(chǎn)品，拓展鐵路貨運市場。

    加快客貨營銷由傳統(tǒng)方式向電子商務的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)鐵路與客戶遠程直接服務；積極推廣電話訂票、互聯(lián)網(wǎng)售票、電子客票、銀行卡購票、自動售檢票，網(wǎng)上受理貨運及物流服務需求，最大限度地方便旅客和貨主。

    其他相關業(yè)務多元化：加快發(fā)展現(xiàn)代物流。適應城市布局調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃，統(tǒng)籌優(yōu)化鐵路場站和物流基地功能布局，推進專用線、專用鐵路、物流基地等設施建設，拓展鐵路貨運服務功能。通過鐵路貨運客戶服務系統(tǒng)，統(tǒng)一受理接取、裝卸、倉儲、包裝、加工、配送等服務業(yè)務，實行“一站式”辦理、“一條龍”服務，實現(xiàn)由“站到站”到“門到門”服務的拓展，提高物流管理水平，融入客戶供應鏈管理，降低社會物流成本，更好地滿足市場需求。

    積極拓展站車商業(yè)和旅行服務。適應旅客多樣化、個性化要求，統(tǒng)籌規(guī)劃車站商業(yè)經(jīng)營項目，提升服務檔次，豐富服務內(nèi)容，為旅客旅行提供全方位全過程服務。依法合規(guī)進行合資鐵路新線新站商業(yè)服務項目開發(fā)。推行站車商品集中采購和統(tǒng)一配送，建設站車餐飲采購、加工、配售經(jīng)營網(wǎng)絡。

    統(tǒng)籌發(fā)展廣告、票務、旅游、飯店業(yè)務。統(tǒng)一組織開發(fā)利用車站、列車、鐵路建筑物等受眾多、適宜開發(fā)廣告的資源，推進專業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營。優(yōu)化客票代售點布局，拓展飛機票、汽車票等代售業(yè)務。開行鐵路特色旅游列車，開發(fā)網(wǎng)絡性旅游產(chǎn)品和站車旅游商品，推動旅行社網(wǎng)絡化、規(guī)?；?jīng)營。推進飯店業(yè)連鎖經(jīng)營。

    努力擴大專業(yè)服務市場。鼓勵鐵路運輸企業(yè)組建專業(yè)化企業(yè)，在依法合規(guī)、規(guī)范運作的基礎上，參加路內(nèi)外建設工程設計、材料制作、物資供應、監(jiān)理等項目競爭。發(fā)揮車、機、工、電、輛等鐵路專業(yè)優(yōu)勢，盤活用好資源，拓展地方鐵路、專用線、專用鐵路機車牽引、運營、大修、維護等市場，開發(fā)城市軌道交通運營及設備檢修等業(yè)務，擴大自備機車、貨車、客車檢修業(yè)務。

    創(chuàng)新開拓新的市場。綜合利用既有信息資源，開發(fā)信息增值服務，發(fā)展電子商務。統(tǒng)籌利用鐵路土地和房產(chǎn)資源發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)務，拓展路內(nèi)外物業(yè)管理服務，探索開發(fā)保險業(yè)務。

    從產(chǎn)品服務方面分析看，鐵路兩大主要產(chǎn)品之一的客運板塊以商旅經(jīng)濟為核心，營業(yè)收入超過鐵路貨運?？瓦\的商旅化發(fā)展前景好。但是以現(xiàn)代物流為核心的貨運板塊，產(chǎn)品和服務體系不清，市場份額縮減，特別是白貨領域所占比例更少。所以，鐵路在貨運方面，發(fā)展空間巨大，應以發(fā)展現(xiàn)代物流為重點，加快鐵路供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。加快與公路、海運、水運等其他運輸方式的相關企業(yè)戰(zhàn)略重組，推動中國國際化的多式聯(lián)運平臺建設。2019年2月14日,中鐵總旗下中鐵特貨運輸有限責任公司在上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所順利完成股權(quán)轉(zhuǎn)讓。東風汽車、北京汽車、中車資本、京東物流、普洛斯、中集投資6家企業(yè)取得中鐵特貨15%的股權(quán)，成交金額為23.65億元。中集集團是全球領先的物流裝備和能源裝備供應商，在基于鐵路冷鏈的多式聯(lián)運物流服務領域經(jīng)驗豐富，隨著國家正加大天然氣布局，鐵路LNG物流業(yè)務正成為LNG多式聯(lián)運運輸方式的重要環(huán)節(jié)，中集與中鐵特貨的合作，有望在多式聯(lián)運方面進一步布局。

推進多式聯(lián)運相關政策文件

數(shù)據(jù)來源：公開資料整理

    鐵路土地綜合開發(fā)是鐵路改革另一重要領域。2013年8月，國務院即頒發(fā)《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，提出鼓勵社會資本投資建設鐵路、完善鐵路運價體制、鼓勵土地綜合開發(fā)利用。為切實落實該《意見》，國務院在2014年又頒布《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》，明確支持盤活存量鐵路用地，鼓勵新建鐵路站場實施土地綜合開發(fā)。

    除去傳統(tǒng)出讓土地獲利，鐵路土地綜合開發(fā)，可以與開發(fā)商合作，開發(fā)鐵路沿線和車站周邊的地產(chǎn)，鐵路公司與開發(fā)商分享一定利潤?；蛘呓梃b機場商業(yè)租賃收入模式，向進駐車站和鐵路的商家收取租金、廣告和物業(yè)管理費等。

    通過推進鐵路土地綜合開發(fā)，可以盤活土地資源、實現(xiàn)增收創(chuàng)效，城市綜合服務功能也將得到提升，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，是新常態(tài)下深化鐵路多元化經(jīng)營的必然選擇。多元化經(jīng)營后，開發(fā)鐵路沿線將成為全國各大房地商追逐的熱點；在不遠的將來，景觀式線路、花園式別墅、現(xiàn)代化工廠，在鐵路沿線將落地生根開花。

    相關報告：智研咨詢發(fā)布的《2019-2025年中國鐵路行業(yè)市場分析預測及發(fā)展趨勢研究報告》